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Pontificia
Universidad Católica de Chile Escuela de Ingeniería Magíster en Ingeniería de la
Energía |
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IEN 3320 Mercados Energéticos
Derechos de Agua y Competencia en Generación
Los modelos de Brasil y Chile
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Profesor: Alumnos: Periodo: |
Hugh Rudnick. Pamela Delgado Javier E. Sepúlveda. 3er. Bimestre 2008. |
INDICE
2.5 Centralización y
descentralización
2.6 Definición de
derechos consuetudinarios
2.10 Responsabilidad por
daños ambientales
2.11 Conflictos entre
entidades descentralizadas
2.12 Competencia ambiental
en aguas.
2.14 Legitimación procesal
de miembros del público
3.2 Descripción del
modelo Brasil
3.2.3 Participación de usuarios y
ciudadanos
3.2.5 Centralización y descentralización
3.2.6 Definición de derechos
consuetudinarios
3.2.8 Resolución de conflictos
3.2.9 Responsabilidad por daños
ambientales vinculados al agua
3.2.10 Conflictos entre entidades
descentralizadas
3.3 Breve descripción del
mercado eléctrico en Brasil
4 Modelo de la regulación
del agua en Chile
4.1 Resumen Histórico de
la legislación chilena
4.2 Principios de la
normativa establecida en los 80
4.3 Falencias del código
de aguas
4.3.1 Asimetría de información
4.3.2 Efectos en desarrollo regional
4.4 Reformas recientes al
código de aguas.
4.5 Efectos en la
competencia del mercado chileno
5 Resumen comparativo
modelos de Chile y Brasil
1
Introducción
El agua es reconocida mundialmente
como un bien preciado por cuanto es esencial para la sustentación de la vida.
En el transcurso del desarrollo mundial, países han adoptado políticas
particulares para la conservación sustentable de este bien y regulado su uso
para el desarrollo de la población y de la economía.
Uno de los usos importantes que se
le da al agua es su potencial de generar energía eléctrica. Países como Brasil
y Chile poseen una importante porción de generación hidroeléctrica en su matriz
energética dada su condición geográfica. Brasil es un país con numerosas
cuencas con influencia amazónica y grandes cuerpos de agua. Chile por su parte
posee cordones cordilleranos a lo largo del país que le entrega un potencial de
generación importante.
Ambos países han desarrollado sus
propias políticas de usos de las aguas las cuales describiremos en este
trabajo. En primera instancia se entrega una descripción sobre las prácticas
recomendables para la elaboración de políticas relacionadas con el recurso
hídrico entregadas por la ONU, a partir de la cual compararemos las políticas
utilizadas en Chile y Brasil. Luego se describen los modelos de regulación del
agua de Chile y Brasil respectivamente, indicando su historia hasta el modelo
actual vigente, y se describe su impacto en el mercado eléctrico de cada país.
2
Prácticas recomendables para la
elaboración de leyes y regulaciones relacionadas con el recurso hídrico.
Los siguientes principios respecto a
la regulación del uso de aguas están recomendados por las Naciones Unidas.
2.1
Derechos
La legislación sobre el recurso
hídrico debe determinar en forma precisa que las aguas son bienes públicos
del Estado y que los derechos se otorguen para su uso en condiciones de uso
efectivo y beneficioso sin producir perjuicios medioambientales. La entrega de
los derechos debe condicionarse a la existencia de caudales disponibles, sin
afectar derechos de terceros ni requerimientos ecológicos y cuando su uso sea
consecuente con el interés público. El uso para bebida y saneamiento deben ser
las únicas prioridades funcionales. Los usos concurrentes deben ser evaluados
por la autoridad según sus méritos y en caso de equiparación deben otorgarse en
función de licitación económica.
2.2
Administración
El administrador de aguas debe ser
un ente no sectorial. Sus funciones fundamentales son la aplicación de la ley,
evaluación del recurso hídrico, la concesión de derechos de agua, llevar un
registro y catastro de usos, determinación de cargas financieras y percepción,
monitoreo y control de uso de agua, realizar inspecciones y solicitar
información relevante, la aplicación de estándares de calidad, elaboración de
planes, adjudicar en circunstancia de conflictos. Deben tener presupuestos
independientes y sus titulares un periodo de estabilidad mínima con
responsabilidad personal por el cumplimiento de leyes y los daños que genere el
incumplimiento de sus funciones. Las entidades de cuenca deben tener precisadas
sus funciones exclusivas especificas dotados con recursos
sustantivos suficientes.
2.3
Participación
ciudadana
Se deben tener a disposición pública
matrices de información respecto del estado, calidad, cantidad y condiciones de
titularidad de los recursos hídricos. La obligación de preparar esta
información recae en el administrador de aguas. Deben ser de dominio público
los resultados respecto de proyectos y programas especiales para poder revisar
los costos, impactos y beneficios. Debe asegurarse la participación oportuna de
los interesados en los procesos de integración, evaluación y verificación de la
calidad de la información. La violación de la obligación de suministrar
información debe considerarse una falta de los deberes del funcionario público
responsable.
2.4
Cobros por agua
Los titulares de los derechos deben
pagar los cargos financieros anexos como condición de adquisición y
mantenimiento de aquellos. El cobro puede reflejar costos de administración más
aquellos específicos para obras y servicios especiales, o puede incentivar el
uso eficiente del recurso o también su conservación. Socialmente es necesario
contar con subsidios focales para sectores económicamente marginales.
2.5
Centralización
y descentralización
Se debe evaluar cual es el nivel
apropiado de descentralización basado en criterios técnicos y economías de
escala y alcance, y evitar las influencias políticas para asegurar viabilidad y
eficacia con métodos legales, financieros y de control. Se debe conservar en el
sistema una capacidad residual para monitoreo, reabsorción o intervención en
caso de mala gestión. Los administrados y usuarios deben tener acceso expedito
a la justicia. Las obligaciones legales del sistema descentralizado deben estar
claramente establecidas haciendo personalmente responsable a su titular por
violaciones de las mismas.
2.6
Definición de derechos
consuetudinarios
Se sugiere incorporar los derechos
consuetudinarios de etnias indígenas en el sistema de leyes del agua, quienes
deberán ser compensados por la realización de obras de interés general. Los
grupos indígenas podrán solicitar la inscripción y formalización de dichos
derechos en cualquier momento, incluso anulando los otorgados a un tercero. Los
derechos podrán expandirse condicionada a la demografía indígena. De no
realizarse la nulidad, se les entregará una compensación que refleje la
relevancia que el derecho tiene para su subsistencia. Se debe garantizar la
participación de estas etnias en los procesos de implementación de los derechos
y fallar a su favor en caso de duda.
2.7
Datos y
planificación
La ley debe indicar la información
que debe estar en manos del administrador de aguas. Los titulares deben
inscribir en un registro tanto los derechos como también sus transferencias.
Aquellos derechos no inscritos no son oponibles por terceros. La planificación
debe estar en manos del administrador de aguas quien podrá ajustar los derechos
en beneficio de objetivos de planificación sin necesidad de compensar cuando el
objetivo sea prevenir o evitar daños a terceros o asegurar sustentabilidad. La
planificación debe incluir medidas estructurarles y no estructurarles
considerando el rol de los mercados de agua, y asegurando la participación
oportuna de todos los interesados con la entrega de elementos de juicios
adecuados.
2.8
Resolución de Conflictos
Se debe permitir a los interesados
resolver los conflictos ya sea por medio de acuerdo, arbitraje, adjudicación
por comunidades o entidades de usuarios. En caso de no haber acuerdo la
administración de aguas debe resolver en primera instancia excepto en materias
fundamentalmente legales en que se puede recurrir directamente a la justicia.
2.9
Evaluación
Debe ser obligación realizar
evaluaciones ecológicas, económicas y sociales de proyectos de uso de aguas
incluyendo mecanismos de participación oportuna y efectiva de los interesados.
Deben existir umbrales que determinen los límites de aprobación de los
proyectos y existir mecanismos administrativos y judiciales para incorporar la
participación de las partes que sientan que no se han cumplido los
requerimientos legales.
2.10 Responsabilidad
por daños ambientales
La responsabilidad debe ser
objetiva. En el caso de personas jurídicas debe ser personal y solidaria con el
directivo responsable de negligencia. Una vez producido el daño la carga de la
prueba pesa sobre la parte que alega no responsabilidad. Los remedios deben
incluir, además de la compensación, la
recuperación de los recursos afectados.
2.11 Conflictos entre entidades descentralizadas
Se deben reconocer los principios de
equidad, racionabilidad y no causar perjuicio significativo.
2.12 Competencia
ambiental en aguas.
La administración de aguas debe
tener autonomía para manejar los fondos recaudados con motivo de cobros por
agua.
2.13 Mercado de
aguas
Se debe permitir el intercambio de
derechos de agua entre sectores o dentro de sectores de usuarios sujeto al
requerimiento de que no se puedan intercambiar aquellos que no hayan sido
efectivamente usados y a la condición de audiencia y posibilidad de
intervención de terceros interesados, considerando los impactos ambientales y
sociales y los intereses públicos interesados y bajo la aprobación del
administrador de aguas quien lleva los registros de derechos y bases de datos.
2.14 Legitimación procesal de miembros del público
Se recomienda flexibilizar los
requisitos de la legitimación sustancial activa en procesos judiciales a fin de
permitir la intervención de organizaciones no gubernamentales y sujetos
privados en el cuestionamiento de acciones públicas ilegales o arbitraria.
3
Derechos de Agua en Brasil
3.1
Breve resumen histórico
3.1
Brasil tiene un enorme potencial hidráulico que
puede ser utilizado para generación de electricidad, lo que establece una ventaja
competitiva indiscutible. La generación de energía eléctrica utilizando los
recursos hídricos es una de formas más baratas de producir electricidad, además
de ser reconocida como una de las formas de generación con los niveles más bajos
de contaminación del aire. El potencial
hidráulico o hidroenergéticos de Brasil es de 260 GW, de los cuales apenas el
25% está siendo utilizado en la producción de energía por plantas hidroeléctricas.
La primera Ley en tratar el tema del agua en Brasil, fue el Código de Aguas de
1934, que si bien tenía la posibilidad de asignar su uso por el poder público,
en verdad, trataba ese bien con énfasis en el dominio privado.
Sin embargo, el reglamento en relación al agua, solo fue establecido por
Ley N° 9.433 del 8 de
Enero de 1997
Esta Ley instituye
Esta Ley está compuesta
de cuatro títulos principales, que se describen resumidamente a continuación:
TÍTULO I
De
Este Titulo comprende
seis capítulos, en los cuales se establecen; los fundamentos; los objetivos;
las directrices generales de acción; los instrumentos; el prorrateo de los
costos de las obras de uso múltiple, de interés común o colectivo; y la acción
del Poder Público.
Por su importancia
relativa a la asignación de los derechos de uso de agua, a continuación se
describirán los fundamentos y los instrumentos contemplados en
1.
a.
El agua es un bien de dominio público
b.
El agua es un recurso natural limitado, dotado de valor
económico
c.
En situaciones de escasez, el uso prioritario de los
recursos hídricos es el consumo humano y animal
d.
La gestión de los recursos hídricos debe siempre
proporcionar el uso múltiple del agua
e.
La cuenca hidrográfica es la unidad territorial para la
implementación de
f.
La gestión de los recursos hídricos debe ser descentralizada
y contar con la participación del Poder Público, de los usuarios y de las
comunidades
2.
Son instrumentos de
a.
Los Planes de Recursos Hídricos
b.
La clasificación de los cuerpos de agua, según los usos
predominantes del agua
c.
La asignación de derechos de uso de recursos hídricos
d.
La compensación a municipios
e.
El Sistema de Información sobre Recursos Hídricos
Título II
Del Sistema Nacional de Gerenciamiento de Recursos Hídricos
Este título está
compuesto sólo por un capitulo que define los objetivos y la composición del
SINGREH
1.
Objetivos
a.
Coordinar la gestión integrada del agua
b.
Arbitrar administrativamente los conflictos relacionados con
los recursos hídricos
c.
Implementar
d.
Planificar, regular y controlar el uso, la preservación y la
recuperación de los recursos hídricos
e.
Promover el cobro por el uso de los recursos hídricos
2.
Organismo que integran el SINGREH (redacción dada por
a.
El Consejo Nacional de Recursos Hídricos
b.
c.
Los Consejos de Recursos Hídricos de los Estados y del
Distrito Federal
d.
Los Comités de Cuenca Hidrográfica
e.
Los órganos de los poderes públicos federal, estadual, del
Distrito Federal y municipales, cuyas competencias se relacionen con la gestión
de los recursos hídricos
f.
Las Agencias de Agua
Título III
De las Infracciones y Penalidades
Título IV
De las Disposiciones Generales y Transitorias
Otra Legislación relativa
a la estructuración del Sistema Nacional de Gerenciamiento de recursos Hídricos
– SINGREH
- Decreto
nº 4.613, de 11/03/2003: Reglamenta el Consejo Nacional de Recursos
Hídricos
- Ley nº 9.984, de 17/07/2000: Dispone sobre la creación
de
- Resolución
Nº 16, DE 8/05/2001: Define la concesión de derecho de uso de recursos hídricos y
sus disposiciones administrativas
- Resolución
N° 131, 11/03/2003: Dispone sobre los procedimientos referentes a la
emisión de declaración de reserva de disponibilidad hídrica y de concesión
de derecho de uso de recursos hídricos, para uso de potencial de energía
hidráulica superior a 1 MW en cuerpos de agua de dominio de
- Ley
Nº 10.881, de 09/06/2004: Dispone sobre los contratos de gestión entre
- Decreto Nº 5.440, de 04/05/2005: Establece las
definiciones y los procedimientos sobre control de calidad de agua de
sistemas de abastecimiento e instituye mecanismos e instrumentos para
divulgación de información sobre la calidad del agua para el consumo
humano
3.2
Descripción del modelo Brasil
3.2.1
Derechos de agua
La concesión de derechos
de uso de recursos hídricos es uno de los seis instrumentos de
De acuerdo con el inciso
IV, del artículo 4° de
En cumplimiento del
artículo 8° de
La concesión del derecho de uso de los recursos
hídricos es el acto de autorización administrativa por la cual el Poder Público
faculta al concesionario el derecho a utilizar los recursos hídricos, durante
un período determinado, en los términos y condiciones expresados en el
respectivo acto de autorización. La concesión de derecho de uso, es el elemento
central de control de los recursos hídricos, ya que es el instrumento jurídico
que permite a todos los usuarios utilizar el agua y, por lo tanto, estimular la
participación de éstos en la gestión de los recursos hídricos, haciendo que cada
usuario trate de obtener concesiones, haciendo efectivo el principio de usuario-pagador,
porque el agua es de dominio público.
La concesión de derechos de uso de los recursos hídricos está prevista
en el artículo 12, que estipula los usos del agua sujetos a concesión por parte
del poder público:
Art. 12. Están sujetos a la asignación de concesiones por el Poder
Público, los derechos de los siguientes usos de los recursos hídricos:
I.
captura o derivación de agua existente en un
cuerpo de agua para consumo final, incluidos los contratos públicos de
suministro, o el aporte de el proceso de producción;
II. la
extracción de agua del acuífero subterráneo para consumo final o insumos del
proceso de producción;
III. descarga en
cuerpos de agua, de aguas residuales y otros residuos líquidos o gases, tratados
o no, con el fin de su dilución, el transporte o disposición final;
IV. explotación
del potencial hidroeléctrico;
V. otros usos
que alteren el sistema, la cantidad o la calidad del agua existente en un
cuerpo de agua.
§ 2ª La concesión y el uso de los recursos hídricos con fines de generación de
electricidad estarán sujetos al Plan Nacional de Recursos Hídricos, aprobada en
la forma de las disposiciones de la sección VIII del Art. 35 de esta Ley,
obedeciendo a la disciplina de la legislación específica del sector.
Criterios para la emisión de concesiones, establecidos por los Comités
de Cuencas Hidrográficas
Debido a que la concesión es un instrumento público, otorgado por organismos
gubernamentales, deberán solicitarse a los órganos competentes, federales o
estatales, conforme al dominio del agua a ser utilizada y deben ser respetados
los criterios necesarios para la emisión de la concesión. Se destaca aquí el
importante papel de los Comités de Cuencas, pues les competerá a ellas,
establecer los criterios para la utilización de los recursos hídricos, que
servirán de base para la futura asignación de concesiones. Cuando los Comités estipularen los criterios para
el uso, entre ellos, las prioridades básicas, deberán también prever el uso
múltiple de los recursos hídricos disponibles en virtud de la ley, es decir,
los usos que permitan el desarrollo económico en la región, permitiendo que las
nuevas empresas que dependen de estos recursos se instalen en la región. En
consecuencia, los Comités de Cuenca deberán
prever, además de las prioridades básicas de uso de su región, la
disponibilidad de los recursos hídricos, a fin de permitir el uso múltiple del
agua y el desarrollo económico, lo cual significa que los Comités deberán hacer
una encuesta las necesidades de cada región y, a través de esos datos
proporcionar los criterios.
Cuando fuera otorgada una concesión de derecho de uso de recursos
hídricos, ésta deberá contemplar algunos criterios básicos, conforme consta en
la Resolución Nª 16 del Consejo Nacional
de Recursos Hídricos, que establece los criterios generales para la concesión
de derecho de uso de los recursos hídricos. En su Art. 12 dispone:
Art. 12. La
concesión deberá contemplar los planes de recursos hídricos y, en particular:
I.
las prioridades de uso establecidas;
II. la clase
donde el cuerpo de agua se enmarca, en consonancia con la legislación
ambiental;
III. la
preservación de los usos múltiples previstos, y
IV. el
mantenimiento de condiciones adecuadas para el transporte fluvial, según
proceda.
§ 1ª. Los caudales y volúmenes concedidos pueden no estar disponibles, total o
parcialmente, para otros usos del cuerpo de agua, teniendo en cuenta el balance
hídrico y la capacidad de autodepuración para el caso de dilución de los
efluentes.
§ 2ª. El caudal de dilución puede ser utilizado
para otros fines en el cuerpo de agua, siempre que no agregue carga
contaminante adicional.
La Ley de Aguas, establece que
toda concesión de derechos de uso de recursos hídricos será emitida por un
período no superior a treinta y cinco años. En la Ley 9984/00, se establecen los
siguientes plazos:
Art. 5 Las concesiones de derecho de uso de los recursos hídricos de dominio de
la Unión, serán respetados en el rango de períodos, a partir de la fecha de
publicación de sus actos administrativos de autorización:
I.
de hasta dos años para iniciar el despliegue de
la empresa objeto de las concesión;
II. hasta seis
años para completar el despliegue de empresa diseñado;
III. hasta
treinta y cinco años, de vigencia de la asignación de derecho de uso.
Art. 15. La concesión de derecho de uso de los recursos hídricos podrán ser
suspendidos total o parcialmente, o en última instancia, por un período
específico en las siguientes circunstancias:
I.
si no se ajusta a los términos de las concesiones
otorgadas;
II. no uso
durante tres años consecutivos;
III. necesidad urgente
de agua para atender situaciones de desastre, incluidas las derivadas de
condiciones meteorológicas adversas;
IV. necesidad de
prevenir o revertir degradación ambiental grave;
V. necesidad de
cumplir los usos prioritarios de interés colectivo, para los cuales no hay
fuentes alternativas;
VI. necesidad de
mantener el carácter de navegabilidad de la masa de agua.
3.2.2 Administración de aguas
Brasil, a
nivel federal, es el país que tiene uno de los más modernos sistemas de gestión
del agua entre los países de la región. En Brasil, corresponde al Gobierno
Federal establecer un sistema nacional de gestión de los recursos hídricos y
definir criterios para el otorgamiento de derechos de uso de los mismos. Para
cumplir con esta obligación, el Gobierno Federal aprobó
·
El Consejo Nacional de Recursos Hídricos está
integrado por representantes de los ministerios relacionados con la gestión del
agua, de los Consejos Estaduales de Recursos Hídricos, de los usuarios del agua
y de las organizaciones civiles relacionadas con los recursos hídricos. El
presidente del CNRH es el Ministro del Medio Ambiente (MMA) y su secretario
ejecutivo es el Secretario de Recursos Hídricos del MMA. El CNRH tiene por
función decidir sobre los grandes temas del sector, así como también dirimir
las contiendas de mayor importancia.
·
·
Los Comités de Cuencas tienen por misión
actuar como parlamentos de las aguas de las cuencas, pues son los foros de
decisión en el ámbito de cada una de ellas. Se crean en cuerpos de agua de
dominio federal por decisión del Presidente de
·
Las Agencias de Aguas son las
secretarías ejecutivas de los Comités de Cuencas. Tienen la misma jurisdicción
que uno o más Comités de Cuencas. Su creación debe ser solicitada por uno o más
Comités de Cuencas y debe ser autorizada por el CNRH o por los Consejos
Estaduales de Recursos Hídricos. Las Agencias de Aguas pueden crearse sólo en
las cuencas donde ya existen los Comités de Cuencas y cuando su viabilidad
financiera está asegurada por cobros por el uso de agua en su área de
jurisdicción. Las principales responsabilidades de
3.2.3
Participación de usuarios y
ciudadanos
La directrices de
·
Comités de Cuenca
En lo que respecta a las
cuencas hidrográficas, se creará un Comité de Gestión de
·
Representantes de los usuarios
del agua, en una proporción de 40%;
·
Representantes de la población
de la cuenca, también en la proporción de 40%;
·
20% de representantes de los
organismos gubernamentales directos, estatales y federales.
Estos comités coordinan las
actividades públicas y privadas, relacionadas con los recursos hídricos.
·
Agencias
de Cuenca Hidrográfica
Corresponde a las Agencias prestar apoyo técnico al Sistema Nacional de
Recursos Hídricos, asesorar técnicamente a los Comités de Cuencas Hidrográficas
en la elaboración de propuestas relativas al Plan Estatal de Recursos Hídricos,
así como la subvención de los Comités con estudios técnicos, económicos y
financieros necesarios para la fijación de los valores de la tarificación del
uso de agua y el prorrateo de costos de las obras de interés común en la
cuenca. Entre los elementos del Plan Estatal de Recursos Hídricos (Art. 23)
constan los siguientes:
VII - las directrices para la concesión del uso del agua, que consideran la
aleatoriedad de las proyecciones de los usos y de la disponibilidad del agua;
VIII – las directrices para la tarificación del uso de agua.
3.2.4
Cobros por agua
La cobranza
por el uso del agua consiste en el instrumento económico de la política de
recursos hídricos con un doble sentido, vale decir, con el objetivo de
financiamiento de obras contenidas en el plan de recursos hídricos y, teniendo
en cuenta que el agua es un bien de valor económico, razón por la cual debe
haber cobranza por su uso. Además, el Art. 19 de la misma ley es claro al fijar
sus objetivos:
I.
reconocer el agua como bien económico y dar al
usuario una indicación de su valor;
II.
incentivar la racionalización del uso del agua;
III.
obtener recursos financieros para el
financiamiento de los programas e intervenciones contempladas en los planes de
recursos hídricos.
Es
importante resaltar que los valores recaudados por la cobranza del uso del agua
serán aplicados, prioritariamente, en la cuenca hidrográfica donde fueron
generados.
Se paga una Compensación
Financiera por la explotación de los recursos hídricos para la generación de
electricidad, lo que representa el 6,75% del valor la energía generada. Esta
cantidad es pagada por los concesionarios generadores energía, siendo un 6%
para los Estados, los Municipios y el Distrito Federal que se ven afectados por
las represas de agua o que conviven con plantas hidroeléctricas de potencia
superior a 30 MW, y también, a los órganos de la administración pública de
Cuando la energía generada se
caracteriza por la prestación de un servicio público y tiene por objeto la
atención consumidores, la cantidad adeudada por el titular de la concesión tiene
como base de cálculo la cantidad de energía generada mensualmente. Cuando la energía
es de uso privado para el que produce, caracterizando la autoproducción, la ley
exime a la empresa generadora del pago de una compensación financiera.
En dos situaciones los
autoproductores están obligados a pagar una compensación financiera: cuando la
energía generada supera el consumo personal y se comercializa para su uso en el
servicio público, siendo el valor adeudado proporcional a la energía vendida, y
cuando la instalación consumidora y la planta hidroeléctrica se encuentran en
diferentes estados. En este segundo caso, el importe abonado por los autoproductores
tiene como base de cálculo, toda la energía generada.
Otra situación de exoneración
del pago de la compensación financiera prevista por la ley, se refiere a
plantas con capacidad instalada de hasta 30 MW, denominadas Pequeñas Centrales Hidroeléctricas (PCH) - Ley N º
7.990/89. Cabe señalar que hasta 1998, el límite de potencia que caracterizaba
una PCH era igual a 10 MW (Ley N º 9.427/96). A partir de ese año, el límite se
elevó a los actuales 30 MW (Ley N º 9.648/98). Así, hoy hay algunas plantas con
potencia de 10 MW a 30 pagan la compensación financiera por no haber sido
caracterizadas inicialmente como PCHs. La tarifa utilizada para calcular la
compensación financiera (Tarifa Actualizada de Referencia - TAR) es establecida
por
3.2.5
Centralización y
descentralización
Figura 1 División Hidrográfica de Brasil
La gestión es de la opinión
pública, los usuarios (con o sin concesiones) y las comunidades incluidas en la
unidad. Es el principio de participación precisamente el punto de partida para
la visión del agua como un colectivo social.
3.2.6
Definición de derechos
consuetudinarios
Si bien no está específicamente
establecido el derecho consuetudinario del uso de agua, en
§1° No dependen de concesión por el
Poder Público, conforme definido en el reglamento:
I.
el uso de recursos hídricos para la satisfacción de las
necesidades de pequeños núcleos poblacionales, distribuidos en el medio rural;
Los pequeños poblados
rurales no tienen necesidad de que se le conceda el derecho a utilizar el agua,
siempre y cuando utilice este bien público solo para sus necesidades.
II.
los desvíos, captaciones y descargas consideradas
insignificantes;
El desvío y uso del agua,
así como las emisiones de desechos o residuos en pequeñas cantidades en un río,
arroyo, lago, estanque o incluso un pantano, no necesita concesión, sin
embargo, la no exigencia de la concesiones,
no implica que el gobierno no tiene el deber de supervisar su uso.
III.
las acumulaciones de volúmenes de agua considerados
insignificantes.
Las presas en pequeños
volúmenes, así considerados en el reglamento, no dependen de la asignación de
concesiones, en términos de regulación. La supervisión de la exención, sin
embargo, es una imposición que
3.2.7
Datos y planificación
Art. 25. El Sistema de
Información sobre Recursos Hídricos es un sistema de colecta, tratamiento,
almacenamiento y recuperación de la información sobre los recursos hídricos y
los factores implicados en su gestión.
Párrafo único. Los datos
generados por los organismos miembros del Sistema Nacional de Gestión de
Recursos Hídricos se incorporarán al Sistema Nacional de Información de
Recursos Hídricos.
Art. 26. Son principios básicos para el funcionamiento del Sistema de
Información sobre Recursos Hídricos:
I - la descentralización de la adquisición y producción de datos e información;
II - coordinación unificada del sistema;
III - el acceso a los datos y la información proporcionada a la sociedad en su
conjunto.
Art. 27. Son objetivos del
Sistema Nacional de Información de Recursos Hídricos:
I – reunir, dar en coherencia y difundir datos e información sobre la
composición cualitativa y cuantitativa de los recursos hídricos en el Brasil;
II - actualizar constantemente la información sobre la disponibilidad y la
demanda de los recursos hídricos en todo el territorio nacional;
III - ofrecer subsidios para la preparación de Planes de Recursos Hídricos.
3.2.8
Resolución de conflictos
Es responsabilidad de los
Comités de Cuencas, arbitrar, en primera instancia administrativa, los
conflictos relacionados a los recursos hídricos, inclusive los relativos a los
Comités de Cuencas de cursos de agua
tributarios. Es responsabilidad del Consejo Nacional de Recursos
Hídricos, arbitrar en última instancia administrativa, los conflictos
existentes entre Consejos Estatales de Recursos
Hídricos
3.2.9
Responsabilidad por daños
ambientales vinculados al agua
El cargo por el uso del agua
se basa en los principios de "quien contamina paga" y "el que
usa paga", establecidos por
Conforme al principio de
"quien contamina paga", los contaminadores que comprometen la calidad
del agua deben pagar por el daño, promoviendo la descontaminación, y el costo
proveniente de este procedimiento debe ser internalizado y asumido por el
empresario. Esto es, si una empresa realiza alguna actividad que causa la
contaminación y la degradación de los recursos hídricos, el costo de hacer la
limpieza debe ser asumida por esta empresa. Esta carga no se puede pasar al
Estado, porque si se usaran las finanzas públicas para restaurar las aguas
contaminadas, causaría una carga para la sociedad, dado que el dinero del
Estado proviene de la recaudación de impuestos de toda la sociedad. Así, por el
principio mencionado, aquél que diluye efluentes en los cursos de agua, debe
pagar por dicho uso.
3.2.10
Conflictos entre entidades
descentralizadas
Cuando los ríos son del
dominio del Estado, es decir, que fluye dentro de sus fronteras, las
concesiones por el uso de ésas aguas, es de competencia del Estado donde se
encuentran los recursos hídricos objetos de dicha concesión.
Sin embargo, los problemas surgen cuando hay
conflictos de jurisdicción entre los Estados y
Cuando hay agua que baña
dos o más Estados miembros, la solicitud de concesiones debe hacerse con
3.3
Breve descripción del mercado eléctrico en Brasil
Al
final de la década de los 80, el sector eléctrico brasilero se encontraba en
una situación muy crítica, sin condiciones financieras de viabilizar la
expansión de los sistemas de generación y transmisión del país. En esta
ocasión, el crecimiento del consumo de energía eléctrica exigía elevadas
inversiones, imposibles de ser realizadas, dentro de una opción exclusivamente
estatal.
Esta
situación crítica del sector eléctrico nacional fue provocada, por diversas
razones, entre las cuales está la política tarifaria adoptada. En este
contexto, en los primeros años de la década de los 90, el gobierno brasileño
inició estudios para estructurar el sector eléctrico nacional, procurando abrir
espacio para una mayor participación del sector privado en las inversiones e
incorporar la competencia entre empresas, con el objetivo de obtener tarifas
competitivas para los consumidores de energía eléctrica. Dentro de estos
estudios, se cita el RESEB - Reestructuración del Sector Eléctrico Brasilero,
conducido por el MME - Ministerio de Minas y Energía, a mediados de la década
de los 90. El proyecto contó con el apoyo de consultoría de la empresa inglesa
Coopers & Lybrans.
El
RESEB priorizaba la competencia en la generación y en la comercialización de la
energía eléctrica y una fuerte regulación en la transmisión. Priorizaba también
una Agencia Reguladora, un Operador Nacional de los Sistemas para la generación
y transmisión y un Mercado de Competencia de energía eléctrica. Este modelo
institucional no fue implementado íntegramente, habiendo ocurrido lagunas en la
legislación. La crisis energética del gran racionamiento de energía eléctrica
en el país, en los años 2001/2002, colocó este modelo institucional en una
situación de re-evaluación.
Con
el inicio del nuevo Gobierno Federal, en el año 2003, la cuestión institucional
del Sector Eléctrico fue reconsiderada, habiendo definido un nuevo Modelo, a
través de un completo Marco Regulatorio. La propuesta del nuevo Modelo
Institucional del Sector Eléctrico fue desarrollada durante el año 2003, por el
nuevo Gobierno Federal, a través de un amplio debate con los agentes del sector
energético. Actualmente el país dispone de un Modelo Institucional completo y
en pleno funcionamiento, para el sector eléctrico nacional, con el respectivo
Marco Regulatorio, definido por las diversas leyes y decretos relacionados con
el asunto. Este Modelo Institucional tiene tres objetivos principales:
1) garantizar la seguridad del suministro de
energía eléctrica;
2) promover la moderación de la tarifa de
energía eléctrica; y
3)
promover la inserción social en el sector eléctrico, en particular para los
programas de universalización del servicio.
El
Modelo consideró como uno de los dos pilares fundamentales la recuperación de
las competencias del Estado en la elaboración de las actividades de
planeamiento del sector energético. Otro aspecto importante del nuevo Modelo
fue el de estimular la competencia entre los agentes para la construcción de
centrales más eficientes y económicas, con el objetivo de obtener tarifas más
atractivas para los consumidores de energía eléctrica. La confiabilidad del
servicio de los mercados futuros, sin racionamientos de energía eléctrica, fue
también uno de los aspectos importantes del modelo.
El
proceso de reformas en el sector eléctrico fue iniciado, en 1995, destacándose
la ley 8.987 – concesiones de servicios públicos y legislaciones
complementarias, en especial la ley 9.074, que da oportunidad al Productor
Independiente de Energía – PIE y a la iniciativa privada de entrar en el proceso
de generación y distribución de energía eléctrica, a través de procesos de
licitaciones, además de permitir que los grandes consumidores puedan escoger su
abastecedor de energía eléctrica, y el decreto 1.717 que establece los
procedimientos para la prorrogación de las concesiones.
El
modelo estructural del sector eléctrico comienza a sufrir, entonces,
significativas modificaciones. En 1996, son relevantes para el nuevo modelo
sectorial el decreto 2.003, que reglamenta la producción de energía eléctrica por
productor independiente y por autoproductor, la ley 9.427, que instituye la
Agencia Nacional de Energía Eléctrica – ANEEL, el nuevo órgano regulador, quien
tiene la obligación de promover y regular la competición.
La
ANEEL tiene la tarea de regular los servicios de electricidad y no el uso del
agua como anteriormente era atribuido al Departamento Nacional de Aguas y
Energía Eléctrica – DNAEE. El agua es regulada por la ANA – Agencia Nacional
del Agua. La característica principal del nuevo modelo mercantil es la creación
del Mercado Mayorista de Energía – MAE, a través del decreto no 2.655/98, en el
cual deberán participar todos los generadores con capacidad instalada encima de
50 MW y todos los revendedores de estos que tengan factura miento anual de 300GWh.
Como consecuencia inmediata de este nuevo modelo mercantil, surge la necesidad
de la creación de una nueva entidad, el Operador Nacional del Sistema Eléctrico
– ONS, constituido por los nuevos agentes del sector y que será responsable por
el planeamiento operacional, programación y despacho, de las unidades
generadoras, entonces privadas y competitivas, y por la operación y expansión
del sistema interconectado nacional de transmisión.
Las
empresas generadoras y concesionarias de distribución así como sus revendedores
(Empresas de D/V) continuarán negociando la mayor parte de su energía a través
de contratos bilaterales. El objetivo de este contrato será el de proteger
ambas partes contra la exposición al riesgo representado por los grandes
cambios del precio spot de energía MAE, y no el de garantizar la entrega física
de energía. Solamente los flujos de energía no contratados serán negociados
directamente con el MAE liquidando los precios de éste.
No
habrá competencia por los precios entre generadores en el mercado spot. Esta es
la diferencia con otros mercados spot, que operan en base a los precios
ofertados, y provienen del proceso de optimización de la generación,
predominantemente hidráulica, que caracteriza el sistema brasileño. Los precios
contratados de energía serán desregulados y acordados entre las partes en los
términos de un mercado competitivo. Para dar un comienzo ordenado al MAE, habrá
un conjunto de contratos iniciales, cuya duración será de 8 años. Los volúmenes
contratados serán constantes en los primeros 5 años y con una reducción a razón
de 25 % por año.
Las
empresas de energía eléctrica, frente a la implantación del MAE, deberán
enfrentar un problema diferente y considerablemente más complejo. Los factores
técnicos, económicos y socio-ambientales de la manutención y expansión de la
oferta, que influencian el proceso definitorio de las concesionarias, debe ser
sumado al nuevo ambiente de negocios que está siendo incorporado a la industria
de energía eléctrica. La nueva postura adoptada por el gobierno para el sector
de energía eléctrica, incentiva la competición entre empresas, productores
independientes y otros agentes del MAE. Esto se traduce en un aumento de la
complejidad en las inseguridades del mercado y en un cambio de los objetivos de
las concesionarias.
Uno
de los factores que contribuirá para el aumento de la complejidad es que
existirán más opciones. Eso incluye, gestión por el lado de la demanda, otras
alternativas de oferta, como cogeneración de energía eléctrica y calor para
procesos industriales y acondicionamientos de ambientes, compra y ventas de
energía en un mercado desregulado, fuentes de pequeña escala y fuentes
renovables, ingreso de comercializadores de energía, importadores,
exportadores, etc. Las estrategias a ser adoptadas por las empresas deben ser
extremamente ágiles, buscando estar atentas a las tendencias del mercado y del
ambiente competitivo, que pasarán a ejercer una influencia significativa sobre
el mercado, de acuerdo con su misión y las metas de los negocios.
La
legislación caminó paralelamente a la evolución y al desarrollo del sector
eléctrico, eliminando, en los tiempos actuales, el consagrado concepto del
monopolio legal. Esto, por cierto exigirá la construcción de nuevos perfiles
empresariales y modelos estructurales, que atiendan los pedidos de los
“clientes” y las directrices de regulación del nuevo mercado, manteniendo,
entre tanto, una rentabilidad atractiva que incentive la permanencia de los
nuevos agentes del sector eléctrico brasileño
A partir del proyecto de
reestructuración del sector eléctrico brasileño – Proyecto RESEB - en el
período 1995-1998, surgió el debate en relación a la necesidad de incentivar la
eficiencia de las distribuidoras en la contratación de energía para atender a
los consumidores cautivos.
La Ley N º 9648 de 27 de mayo de 1998,
pone de manifiesto, entre otras cosas, una nueva forma de relación entre los
distribuidores concesionarios y autorizados, y los generadores permisionarios y
concesionarios, donde la compra y venta de energía se convierte en una libre
negociación, respetando las condiciones del período de transición 1998-2005.
Esta norma estipula que a partir de 2003, los volúmenes de energía inicialmente
contratados se reducirán gradualmente en proporción de 25% por año, hasta ser
liberados para su contratación en el ambiente de mercado. Esta ley también
establece en el §2 del Art. 10, que la ANEEL establecerá criterios que limiten
las transferencias de los costos de compra de energía, negociada bilateralmente,
para las tarifas de suministro aplicables a los consumidores cautivos. La Ley N
º 9.074, de 1995, establece que, después de julio de 2003, el Poder Concedente
puede así reducir los límites de carga y tensión que caracterizan a los
consumidores cautivos, pudiendo establecer que cualquier consumidor de
electricidad será clasificado como libre, y por consiguiente tendrá opción de
compra a cualquier distribuidor.
El sistema brasilero tiene la
complejidad de ser mayoritariamente hidráulico y tener muchas centrales en
cascada, por lo que la operación de una impacta en los niveles de reservas
aguas abajo. Esto significa que en la práctica el operar un sistema hidráulico
se están transando dos commodities; agua y energía, por lo que surge el
problema de que hay que valorizar de alguna forma el agua para reflejar su
costo en las decisiones de despacho. Si el sistema entero fuera de una empresa,
no existían conflictos, entonces para compartir el riesgo individual de
empresas en una misma cuenca, se creó una especie de empresa virtual, Mecanismo
de Realocaçao de Energia- MRE, cuyos accionistas serían las centrales
generadoras. Las acciones o participación de cada central en el MRE son
conocidos como “Certificados de Energía Asegurada – CEA”, los que están determinados
en MW medios. El CEA de cada planta es determinado por ANEEL y que son
permanentes.
4 Modelo de la regulación del agua en Chile
En chile el uso de las aguas esta
establecida en el código de aguas dictado en 1982 por el DFL1122 el cual sufrió
modificaciones en el año 2005 y 2006 con el objeto de eliminar ciertas
falencias que se explicarán en el transcurso del documento. Se entrega un
resumen del desarrollo de la legislación respecto al uso de las aguas, luego se
presenta los principios existentes en la normativa establecida originalmente
para luego ver las falencias de dicha normativa, principalmente enfocado al
mercado eléctrico, que obligaron a dictar reformas.
4.1 Resumen Histórico de la legislación chilena
En 1950 se dictó el primer Código de
Aguas de Chile con el objeto de ordenar los derechos entregados hasta entonces
centralizándolo en una sola entidad. En 1967
Se dispuso que todas las aguas del
territorio nacional son bienes nacionales de uso público y que su utilización
en beneficio particular sólo podía hacerse en virtud de un derecho de aprovechamiento
concedido por la autoridad competente, la que debía llevar un Registro Público
de Aguas. Se declaró el agua como bien de utilidad pública y todas las aguas
que a esa fecha eran de dominio privado fueron expropiadas. La autoridad estaba
facultada para sancionar el uso indebido o innecesario de las aguas
subterráneas; para fijar tasas de uso racional y beneficioso para las
diferentes utilizaciones de éstas; para declarar áreas de racionalización del
uso del agua y para cambiar la fuente de abastecimiento de un usuario en
beneficio del más adecuado empleo del recurso. Se preveía la caducidad de los
derechos respecto del volumen de agua que excediese la tasa de uso racional y
beneficioso fijada por la ley y se preveían causales de caducidad si no se
utilizaba el agua o se le daba usos distintos al autorizado. Existía la
posibilidad de que los derechos se extinguieran en las áreas declaradas de
racionalización y el autoridad debía conceder nuevos derechos. Existía la
posibilidad de extinguir el derecho de manera de usarlos según el requerimiento
del desarrollo económico de la zona. Cuando
En 1979 se autorizó al poder
ejecutivo a establecer el Régimen General de las Aguas reconociéndose la
propiedad sobre los derechos bajo un concepto de derecho real que recae sobre
las aguas y consiste en el uso de ellas. En la constitución de 1980 se
establecieron principios fundamentales para reforzar la garantía y protección
de los derechos de aprovechamiento de agua: Irreversibilidad de la adjudicación
del derecho y garantía absoluta del derecho de propiedad.
En 1981 se elaboró un nuevo código
de aguas bajo la visión económica de una comisión asesora que indicaba que el
agua es un bien económico en que las autoridades y la ley deben
intervenir lo menos posible permitiendo solo al mercado desarrollar un uso
eficiente.
En el año 2005 y 2006 se incluyeron
ciertas modificaciones al código de aguas para eliminar algunos vicios que se
estaban presentando sobre todo en el mercado eléctrico, de lo cual hablaremos
en este trabajo.
4.2 Principios de la normativa establecida en los 80
Los principios establecidos en el
código de aguas original se indican a continuación:
- Disyunción Agua-Tierra: Los derechos de
aprovechamiento de aguas pueden ser objeto de negocios independientes
separados de los predios.
- Asignación gratuita sin justificación de uso: La autoridad
estaba obligada a conceder el uso del derecho si el solicitante cumplía
con los requerimientos legales y si había agua disponible. Como veremos
más adelante este fue uno de los puntos que promovió la modificación del
código.
- Uso efectivo y beneficioso no obligatorio: no existían
causales de caducidad del derecho. Este punto también fue modificado.
- Libre disponibilidad y adquisición: El propietario puede disponer
de un derecho de aprovechamiento de agua como mejor le parezca. La idea
era dejar al mercado buscar el mejor uso del derecho entre distintas
alternativas de uso disputadas. Este punto sufrió modificaciones en lo
relativo al tema ambiental.
- Régimen de propiedad inscrita: Los derechos deben estar
inscritos en forma similar a los bienes raíces para darle certeza jurídica
a la propiedad.
- Reconocimiento de derechos preexistentes: Se reconoce la
existencia de derechos adquiridos según la legislación anterior aun cuando
no estén inscritos. Hoy en día todos los derechos de agua asignados por la
reforma agraria están regularizados debido a la operación de un mecanismo
de intervención del estado.
- Unidad de corriente: El recurso se administra considerando en su
conjunto las aguas superficiales como las subterráneas. Este punto sufrió
cambios en la modificación del año 2005 y 2006, para separar los derechos
de aguas subterráneas de superficiales.
- Administración por los usuarios: Las organizaciones de
usuarios deben velar por todas las acciones relativas al aprovechamiento
del recurso.
- Seguridad jurídica: Ante cualquier ilegitimidad existen recursos y
acciones judiciales que permiten defender los derechos de aprovechamiento
de aguas.
4.3 Falencias del código de aguas
Antes de mencionar las
modificaciones efectuadas al código de aguas, describiremos algunas de
falencias ocurridas por causa de algunos de los puntos establecidos en el
código original.
4.3.1 Asimetría de información
Cuando se comenzó a visualizar el
derecho de aprovechamiento del agua como un bien que el mercado puede asignar
eficientemente, se establece un supuesto muy fuerte que considera que existe
información abundante y transparente para todos los participantes del mercado.
Pues bien, en forma paralela a la reforma del código de agua, Chile pasó por
cambios en su estructura económica que lo hicieron abrirse al exterior desde
donde vinieron oportunidades de inversión que vieron al sector
silvoagropecuario y frutícola como atractivos. Los terrenos se empezaron a
administrar como empresas y el mercado empezó a ver transacciones de derechos
de agua. Sin embargo a aquellos campesinos adjudicatarios de la reforma agraria
no se les informó que debían inscribir derechos de aprovechamiento si
necesitaban más agua antes de que otro lo hiciera o que podían oponerse a la
solicitud de un tercero o que al vender parte de sus terrenos podían estar
entregando todos sus derechos de aprovechamiento de agua, mientras que aquellos
con conocimiento y recursos podían apropiarse de todo un río. En resumen
existió un alto beneficio para quienes sabían de las condiciones en desmedro de
la agricultura familiar campesina y además una alta frecuencia de derechos
transferidos irregularmente.
4.3.2 Efectos en desarrollo regional
El código de aguas del 80 no
obligaba a justificar el uso de los derechos de aprovechamiento. Ocurrió que se
realizaron solicitudes por la totalidad del agua disponible sin mediar
justificación alguna y aumentó la acumulación de derechos sin uso. Basta que se
solicite un derecho en la desembocadura de un río, ya sea de tipo consuntivo o
no consuntivo, para vedar el desarrollo por el uso de las aguas en la cuenca
del río puesto que el titular del derecho podría oponerse a la solicitud de
derechos aguas arriba reclamando que su propio derecho puede verse afectado.
4.3.3 Especulación
En teoría la especulación existe en
todo mercado pudiendo desempeñar un papel útil, pero las decisiones erróneas de
un especulador son muy costosas y por lo tanto tiende a concentrarse en un
grupo reducido. El sistema de Chile, anterior a las modificaciones introducidas
en 2005, dio paso a la especulación debido principalmente a que los costos del
especulador son prácticamente nulos pues los derechos se otorgaban
gratuitamente y a perpetuidad sin la obligación de invertir en el
aprovechamiento del recurso. Esto sumado a que los precios de los derechos de
agua mantienen una tendencia sostenida al alza, llevó a los especuladores a
retener los derechos produciendo acaparamiento de derechos sin uso.
4.3.4 Poder de mercado
La asignación de una proporción
considerable del suministro del agua disponible a un número reducido de
usuarios puede conducir a la competencia imperfecta y al poder de mercado. El
poder de mercado se puede ejercer en forma directa o indirecta. La primera
implica el comportamiento monopólico de algunos pocos vendedores o monopsonio
de algunos pocos compradores, los que pueden influenciar el precio del bien con
sus acciones. La forma indirecta se da cuando algunos agentes económicos
recurran al control de los derechos de agua para ejercer poder. Si bien en
Chile, el reducido número de participantes en el mercado del agua hace más
fácil establecer y ejercer un poder de mercado, la preocupación principal se
centra en la forma indirecta debido al manejo del recurso por parte de algunos
agentes como un instrumento de competencia restringiendo la oferta de derechos y
así levantar barreras al ingreso de nuevos usuarios, quienes podrían tener
proyectos más eficientes o, en el caso de que logren entrar al mercado,
comenzarían con una desventaja competitiva al tener que pagar una prima de
adquisición del derecho.
En el sector eléctrico el control de
derechos de agua constituye una poderosa y eficaz barrera a para restringir la
entrada de nuevos generadores al sistema e incluso para el desarrollo de los ya
existentes. Prácticamente todos lo derechos de aguas no consuntivos de las
mejores ubicaciones para instalar plantas hidroeléctricas se encontraban en el
poder o solicitados por las principales empresas hidroeléctricas. Las empresas
eléctricas poseedoras de muchos derechos de agua poseen el incentivo para
retrasar la construcción de centrales o construirlas de tamaños no óptimo o
restringir de manera monopólica la futura oferta de electricidad de tal manera
de hacer aumentar el precio de la electricidad para obtener mayor margen de sus
instalaciones existentes.
La solicitud de derechos de agua
realizado por las generadores eléctricas puede verse también como una
estrategia de defensa en contra de especuladores que han obtenido derechos en
los escasos lugares adecuados para la generación eléctrica con el solo hecho de
negociar dichos derechos con las empresas generadoras.
4.3.5 Análisis económico
4.3.5.1 Eficiencia en el mercado
de las aguas
La teoría económica indica que un
mercado de derechos de agua competitivo y operando sin costos de transacción
garantizaría una óptima asignación del recurso y que la asignación inicial de
derechos solo debería tener efectos distributivos que no afectan la eficiencia
con que se utiliza el recurso.
Según Figura 2 si un agente no vende sus derechos, tendrá un costos
de oportunidad igual a P por cada litro por segundo que no transe,
independiente de si le fueron vendidos o regalados. Cualquier persona que
dispone de derechos de agua “gratis” que no emplea en un sentido productivo y
tampoco vende en una situación de cero costo de transacción, implica que el “no
uso” tiene un valor mayor que el costo de oportunidad y viene dado ya sea como
un valor de opción, por ejemplo al postergar proyectos para darles un mejor uso
a los derechos, o como un valor intrínseco, por ejemplo un ambientalista o
turista que prefiere que el agua simplemente fluya.
Figura 2 Equilibrio eficiente en mercado de aguas
4.3.5.2 Poder de mercado ejercido
en forma directa
El dueño de un número significativo
de derechos en una cuenca se comporta en forma monopolista al restringir la
venta de estos derechos con el fin de aumentar el precio de venta. Para
ilustrar esto observemos la Figura
3, suponemos que el grupo B dispone de todo sus
derechos y actúa como monopolista. Para
maximizar las utilidades el dueño de los derechos vendería solamente una
cantidad delta l/s, en que el costo marginal de vender una unida adicional
iguala al ingreso marginal, y que es menor al óptimo social dado en beta l/s.
Por lo tanto las transacciones en el mercado no logran eliminar totalmente la
ineficiencia en la asignación inicial de los derechos ya que en la situación
final el grupo B aun dispondría de una cantidad beta – delta de derechos que el
grupo A valora más.
Figura 3 Ejemplo poder de mercado ejercido en forma directa
4.3.5.3 Poder de mercado ejercido
en forma indirecta
Concentrar derechos de
aprovechamiento y no acceder a su venta podría ser utilizado como una
estrategia para restringir la oferta de algún producto en un mercado paralelo.
En el Figura
4 se observa que el valor de los derechos de agua para
el dueño incluyen las rentas que obtiene en el mercado paralelo a causa de
controlar el agua y por lo tanto su valor privado es mayor que el valor social.
Se produce entonces una divergencia entre la valorización privada y la social
de los derechos de agua pues el grupo B internaliza las reducciones en la renta
por la venta de unidades inframarginales como un costo, mientras que
socialmente es solo una transferencia.
Figura 4 Ejemplo de poder de mercado ejercido en forma indirecta
4.4
Reformas
recientes al código de aguas.
Como ya hemos revisado, en el código
de aguas anterior a las reformas del 2005, los derechos de agua eran entregados
gratuitamente, a perpetuidad, sin obligación de uso y sin necesidad de
justificar el caudal. Esto llevó a que se realizaran solicitudes con afán
especulativo, al acaparamiento de los derechos, con consecuencias negativas
para el desarrollo regional, y al uso de derechos de agua para ejercer un poder
de mercado en los productos y servicios en que el agua es un insumo como en el
sector hidroeléctrico. En el año 2005,
después de más de una década de discusión política, se aprobó una reforma al
código de aguas que contiene las siguientes modificaciones:
4.4.1 Justificación de uso
Uno de los principales objetivos de
la reforme es ligar la disponibilidad de aguas
con aquellos que poseen proyectos para utilizarlas, favoreciendo así la
competencia y eliminando barreras de entrada. Ahora se requiere justificar el
caudal solicitado en función de la actividad económica a realizar mediante una
memora explicativa que justifique la cantidad de agua pedida. En caso de que
exista más de una solicitud sobre el mismo derecho, se realiza un remate, cuya
reglamentación también se modificó para incluir a las aguas subterráneas aunque
con restricciones.
4.4.2 Patente por no uso
Para efectos de eliminar el
acaparamiento y la especulación, la reforma estableció el pago de patentes
anuales a beneficio fiscal por no uso del recurso las cuales varían según la
región del país y si el derecho es consuntivo o no consuntivo. El gravamen
aumenta con el transcurso de los años de utilización (ver Tabla 1 y Tabla
2). Se presume que si lo usa quien ha construido las
obras necesarias para aprovechar el recurso. Se exime del pago a aquellas
organizaciones de usuarios en un área en que no hay entorpecimiento a la libre
competencia. Además esta patente se empezará a cobrar desde el 1 de enero de
2006, exceptuando la provincia de Palena en la décima región y las regiones XI
y XII, donde regirá en 7 años más.
Tabla
1 patente de derechos consuntivos, UTM/mes por l/s no utilizado
|
Región |
Caudal afecto a pago |
Primeros 5 años |
6° al 10° año |
Año 11 en adelante |
|
I a R.M. |
> 10 l/s |
1,6 |
3,2 |
6,4 |
|
VI a IX |
> 50 l/s |
0,2 |
0,4 |
0,8 |
|
X a XII |
> 50 l/s |
0,1 |
0,2 |
0,1 |
Tabla
2 patente de derechos no consuntivo, UTM/mes por l/s no utilizado
|
|
|
EJERCICIO
PERMANENTE |
EJERCICIO
EVENTUAL |
||
|
|
|
1a
a 10a Región (menos Prov. Palena) |
11a
y 12a Regiones + Prov. Palena |
1a
a 10a Región (menos Prov. Palena) |
11a
y 12a Regiones + Prov. Palena |
|
5 primeros años |
0,33*Q*H
[UTM] |
0,22*Q*H
[UTM] |
0,11*Q*H
[UTM] |
0,073*Q*H
[UTM] |
|
|
Años 6° a 10° |
0,66*Q*H
[UTM] |
0,44*Q*H
[UTM] |
0,22*Q*H
[UTM] |
0,147*Q*H
[UTM] |
|
|
Años 11===> |
1,32*Q*H
[UTM] |
0,88*Q*H
[UTM] |
0,44*Q*H
[UTM] |
0,293*Q*H
[UTM] |
|
|
Exentos |
|
Si Q<100
l/s entre la 1a y RM regiones o si Q<500 l/s en el resto. |
Si Q<300
l/s entre la 1a y RM regiones o si Q<1.500 l/s en el resto. |
||
|
H = |
Diferencia de cota entre
Captación (o nivel máximo de embalse en su caso) y Restitución expresado en
m. Hmín = |
||||
|
Q = |
Caudal medio no
utilizado expresado en m3/s |
||||
4.4.3 Comunidades de agua
La reforma también mejora la
reglamentación sobre organizaciones de usuarios de aguas, al otorgarles
personalidad jurídica. Se contempla la formación de comunidades de agua entre quienes
obtienen aguas subterráneas desde un mismo acuífero y se estableció que las
Juntas de Vigilancia de los ríos sí tienen atribuciones importantes respecto de
las aguas subterráneas.
4.4.4 Medio ambiente
Otro fin de la reforma fue mejorar
las posibilidades de protección del medio ambiente asociados a los recursos
hídricos, entregándoles más facultades a la autoridad para la protección de las
aguas y de los cauces. Ésta puede ordenar detener ciertas obras o impedir la
extracción de aguas por quienes no tengan derechos legalmente constituidos e
incluso reservar caudales ecológicos en los ríos de hasta un 20% del caudal
medio anual y que puede llegar hasta un 40% en casos especiales.
4.4.5 Gestión del agua
Los cambios realizados dotan de
mayores atribuciones a la autoridad para una mejor gestión del recurso. Permite
extracciones excepcionales por emergencias en épocas de sequía. Le entrega
atribuciones que le permiten acelerar la regularización de las captaciones de
aguas subterráneas de agua para consumo humano y de agua para riego que cumplan
determinados requisitos y sean de un caudal inferior a
4.5
Efectos en la competencia del
mercado chileno
Los cambios sustantivos se están
viendo respecto de los derechos de aprovechamiento no consuntivo que estaban
acumulados en las principales empresas hidroeléctricas. La obligación del pago
de patente por no uso ha forzado a las empresas generadoras tradicionales a
vender sus derechos de aprovechamiento de aguas y de esta manera ha permitido
disponer de ellos a nuevos entrantes al mercado eléctrico. Nuevos actores como
Pacific Hydro y SN Power, las cuales están enfocadas a desarrollar energías
renovables, han encontrado en Chile un nicho relevante para el desarrollo de centrales
hidráulicas de pasada.
Pacific Hydro, empresa de capitales
australianos, actualmente concentra sus esfuerzos en cinco centrales
hidroeléctricas de pasada en la región de O’Higgins que aportarían 560 MW al
SIC: Chacayes, Nido de Águilas, Las Leñas, Las Maravillas y Coya II con una
inversión conjunta de 1500 MMUS$
SN Power, empresa de capitales
noruegos, mantiene presencia en Chile a través de 3 filiales, Norvind, Trayenko
y Tingiuririca Energía. Trayenko proyecta inversiones en 4 posibles centrales
hidroeléctricas de pasada con capacidad total de 600 MW y una inversión de
entre 500 y 600 MMUSD: Rayehueico (34 MW), Pellaifa (108 MW), Liquiñe (118 MW)
y Maqueo (320 MW), las que se ubicarían en la comunas de Panguipulli, Futrono y
Lago Ranco. Tingiririca Energía es un Joint Venture con Pacific Hydro, para
llevar a cabo los proyectos
También puede observarse las
numerosas solicitudes de construcción de centrales hidrálucias que han sido
ingresadas a sistema de impacto ambiental de las que predominan las mini y
pequeñas promovidas por las empresas Hidroaustral S.A., Hidroenergía chile Ltda, Enacon S.A., Energía
Coyanco S.A., Hidroelécrtica Dongo Ltda. También se observa el ingreso de
proyectos hidroeléctricos de empresas generadoras tradicionales como AES Gener
S.A con su proyecto Alto Maipo y Colbun S.A con su proyecto San Pedro quienes
se han visto compelidas a explotar sus derechos de agua existentes.
5
Resumen comparativo modelos de
Chile y Brasil
|
|
BRASIL |
CHILE |
|
Propiedad
del derecho de uso |
Estado |
Solicitante |
|
Plazo de
la asignación |
Máximo 35 años, renovable |
Indefinido |
|
Gravámenes
asociados al derecho |
Cobro por uso |
Cobro por no uso |
|
Ente
administrativo gestionador |
Asociación Nacional de Aguas (ANA) |
Dirección General de Aguas (DGA) |
|
Mercado
de derechos de agua |
No existe |
Si existe |
|
Fijación
de Precios de Energía |
Precio spot determinado por MAE
(Mercado Mayorista de Energía) |
Costo Marginal |
|
Remuneración
a generadores hidráulicos |
Energía firme |
Energía producida |
|
|
|
|
Como se muestra en el cuadro
anterior, las principales diferencias en la asignación de los derechos de uso
del agua, vienen dadas por la propiedad de dichos recursos, ya que en el caso
de Brasil, se otorgan concesiones por un período limitado de tiempo, sin embargo,
el Estado no pierde la propiedad de dicho recurso y está en condiciones de
revocar dicha concesión en caso que sea necesario (Art. 15 Ley de Aguas). En el
caso de Chile, la entrega de derechos de uso de recursos hídricos es por plazo
indefinido, lo que se transforma en una entrega de la propiedad del uso de
dichos recursos, dando lugar al llamado Mercado de Aguas, que no se evidencia
en el caso de Brasil.
La existencia del mercado de aguas
tiene ventajas y desventajas. Entre las desventajas está la posibilidad de que
se produzcan imperfecciones de mercado que generen monopolios u oligopolios
como se ha evidenciado en el caso de Chile. Entre las ventajas, se puede
mencionar que siendo éste un instrumento de reasignación de aguas, se llega a
una asignación más eficiente, debido al uso del mercado. Es por esta razón que
Brasil ha realizado estudios para la posibilidad de generar un mercado de
aguas, sin embargo éste no ha sido implementado, a causa de las desventajas
mencionadas, que pueden dar origen a la especulación y el control de los
derechos en manos de los agentes más
poderosos en el mercado.
Otra diferencia importante, es que
en el caso de Brasil, el cobro realizado es por uso del agua, basado en el
principio del Usuario-Pagador, a diferencia de Chile, que se realiza un pago en
caso de no uso del recurso. En este caso, el principio del Usuario-Pagador,
abre la puerta al uso del principio de “el que contamina paga”, haciendo
responsables a las empresas que solicitan derechos del recurso de asumir el
costo económico de las externalidades negativas que puedan provocar. Lamentablemente
en Chile, debido a la Constitución vigente, no es posible aplicar el pago por
uso, en vez del pago por no uso.
Es importante destacar el hecho de
que en Brasil, la energía hidráulica es remunerada por la energía firme que
tiene cada central y no por la energía efectivamente generada.
6 Conclusiones
Los mercados eléctricos de Brasil y
de Chile son similares debido a que ambos países poseen recursos hidrológicos
con capacidad latente para generación de energía eléctrica. Sin embargo la
legislación respecto de la entrega de concesiones para el aprovechamiento del
agua se ha desarrollado por caminos paralelos. Mientras Chile posee un sistema
que promueve la existencia de un mercado para permitir la libre transacción de
los derechos de agua, en Brasil es el estado el propietario de todos los
derechos y solo entrega concesiones de uso por un periodo determinado.
Mientras el principio universal del
derecho de agua indica que debe existir un cobro tanto por uso como por no uso,
en Brasil se promueve el primero que además para el sector eléctrico es
proporcional a la cantidad de energía generada, mientras que en Chile se
promueve el segundo a través del pago de una patente que varía según la latitud
geográfica.
Tanto Chile como Brasil poseen una
entidad única para la administración de los recursos,
Con las reformas realizadas a las
legislaciones de ambos países, se espera que el mercado eléctrico vea
incrementada su competencia en el sector de la hidrogeneración y promueva la
eficiencia en el uso del recurso hídrico.
De acuerdo al análisis comparativo
del mercado en Chile y Brasil, se puede observar que el sistema brasilero es
más adaptable y participativo que el sistema chileno. Por otra parte el pago
por uso del agua permite su reinversión en obras de la misma cuenca, lo que no
sucede en el caso chileno.
El Chile se valora sólo la energía
efectivamente despachada y no la energía potencial almacenada en los embalses,
lo que no permite un manejo del riesgo hidrológico asociado a este tipo de
generación.
7
Referencias
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Aguas
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